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公共财政视角下服务型政府建设的进展、问题和对策

时间:2013-12-25 21:17来源:学术论坛 作者:余芳梅、屈维意点击:
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  【摘要】文章从公共财政的视角研究了服务型政府的建设的进展、存在的问题和对策。由于政府的公共财政体制不完善、公共财政资源不足、缺乏科学有效的监督机制等原因导致公共财政支出结构不合理、分配的不公、地方财政支出管理混乱等问题;应通过实施导向性政策,使公民享有优质高效的公共服务;通过财政体制改革,完善配套政策和评估监督机制,加快服务型政府建设。

  【关键词】服务型政府;公共财政;财政支出

  改革开放以来,中国政府在经济发展方面取得了举世瞩目的成绩,我国的经济总量已经名列世界前茅。但是,在经济发展的同时,也产生了不少问题,如地区差别日益扩大,社会保障严重缺失,城乡收入差距拉大,政府官员日益腐败等问题,这些都逼迫我国政府进行根本变革,把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面,这样才能使社会与经济同步发展。十八大报告中说:深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政。服务型政府的建设也存在许多问题,本文从公共财政的角度出发,对如何完善公共财政体制,改善财政支出结构,完善财政预算监督机制等问题进行进一步的探讨。

  一、我国服务型政府建设进程的进展

  服务型政府的主要功能体现在教育、社会保障、医疗和科技文化等方面:

  (一)教育现状

  从表1可以看出2007年到2011年,我国的教育支出由2007年7122.32亿元,上升到2011年的16497.33亿元,上升了77.84%,财政支出用于教育经费不断增加,上升的速度快。除2008年国际金融危机爆发的原因导致经济增长乏力,教育支出的增长幅度只有15.84%,其它年份增长幅度都比较高.2011年达到31.45%。从教育支出占财政支出的比例看,我国教育支出的水平一直比较高,2009年和2010年由于国家为了稳定经济,出台了4万亿投资计划,经济支出的水平提高导致教育支出所占比例下降,2011年所占比例又开始恢复增长。

  (二)社会保障的现状

  完备的社会保障体系不仅有利于抵御贫困、刺激需求、提振信心,更可以改善劳动力市场,推动经济改革进程。据了解,中国总工会先后对1393.58万名农民工实施了就业援助、生活救助和维权服务援助;近五年来,开展职业培训、职业介绍、就业帮扶就达1799.9万人次;推动调整了各省(区、市)最低工资,且年调整幅度多在20%以上。

  社会保障作为为第二大类支出,社会保障支出的越来越多,占财政支出比例也较大。从表2可以看出,国家对社会保障的支出与教育支出相类似,增长速度都比较快。但是从社会保障支出占财政总支出的比例来看,近年有不断下滑趋势,虽然2010年和2011年有所恢复,但还是没有达到2008年的水平。

  (三)医疗卫生的现状

  根据国家卫生计生委的数据,截至2013年7月底,全国医疗卫生机构数达96.1万个。其中,医院2.4万个,基层医疗卫生机构92.2万个,专业公共卫生机构1.2万个,其他机构0.2万个。与2012年7月底比较,全国医疗卫生机构减少154个。其中,医院增加1349个,基层医疗卫生机构减少1880个(主要原因是实施乡村一体化管理后村卫生室合并),专业公共卫生机构增加284个。在医院方面,全国共有公立医院13420个,民营医院10594个。与2012年7月底比较,公立医院减少20个,民营医院增加1369个。在基层医疗卫生机构方面,全国共有社区卫生服务中心(站)3.4万个,乡镇卫生院3.7万个,村卫生室65.6万个,诊所(医务室)18.3万个。与2012年7月底比较,社区卫生服务中心(站)和诊所增加,乡镇卫生院、村卫生室减少。在专业公共卫生机构方面,疾病预防控制中心3521个,卫生监督所(中心)3234个。与2012年7月底比较,疾病预防控制中心增加38个,卫生监督所(中心)增加195个。

  随着突发公共卫生之间越来越多,国家加大了对医疗卫生的投入力度。2007年医疗卫生的支出1989.96亿元,上升到2011年的6429.51亿元。医疗卫生占财政总支出的比例也由07年的4%上升到5.89%。医疗卫生支出每年的增加速度也很快,2009年甚至高达44.87%,2011年也高达33.83%。

  一、服务型政府建设现存的问题

  (一)公共服务支出不足

  服务型政府主要的职能就是提供公共服务,主要的表现方式就是增加公共服务支出,增加教育、社会保障、医疗卫生、科学文化和环境保护的财政支出。根据瓦格纳法则,当国民收入增长时,财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高,政府支出占GNP的比重将会提高,这就是财政支出的相对增长。但是,从我国2007年到2011年公共服务支出占GDP的比重来看,与国际上财政支出比重日益上升的趋势有很大的差距。

  2007-2008年美国政府对于教育的支出占了财政总支出的45%,地方政府的公共服务支出占财政总支出的近80%,而我国的公共服务支出仅占财政总支出的45.96%,美国的行政支出仅占了5%.而我国的经济建设支出和行政支出高达45.2%,2010年,美国联邦、州及地方政府关于社会保障支出占公共财政的26%,我国的社会保障支出仅占10.16%。差距最大就是其他的支出,这里的其他支出包含了经济建设支出和行政支出以及其他支出,我国的其他支出占财政总支出比例,超过可一半的比例,从以上的财政支出的数据都可以看出,我国和美国财政支出结构的差异是很大的,而且公共服务支出比例与美国之间也存在很大的差距。

  (二)公共财政支出结构不合理

  服务型政府的建设就是要求政府转变经济职能,由原先的管制型政府向服务型政府转变,最明显的特征就是,公共财政支出向社会事业发展,为人民提供公共产品和公共服务,满足人民需求。但是,我国行政管理支出和经济费用支出在财政支出中所占的比例也相对较高,2011年,杭州市有51个政府机构,由于机构的庞大,导致各部门之间相互扯皮推诿,政府办事效率低下,机构的膨胀、财政供养人数的大幅攀升成为行政管理费支出增长的一个重要原因。政府经济费用的支出主要表现在政府介入了市场竞争的环境,政府介入国有企业,参与国有企业的竞争,还有政府介入房地产行业等也是政府“越位”的表现。

  可以比较我国公共服务支出,行政支出和经济建设支出的增长速度.2007年到2008年公共服务支出出现了负增长,而行政支出和经济建设支出持续增长,2008年到2009年,公共服务支出和经济建设支出以18.33%和30.48%的速度增长,2009年到2010年,两者的支出以27.93%和33.56%的速度增长,经济建设支出的增长速度明显快于公共服务支出。政府主要的职能就是提供公共服务,主要的表现方式就是增加公共服务支出,增加教育、社会保障、医疗卫生、科学文化和环境保护的财政支出,但是,由于政府用于经济建设和行政的支出比重过大,所以导致了公共服务支出结构的不合理。

  (三)财政预算编制不够科学规范

  我国财政预算编制不细,预算中的大块支出占比较高,没有详细反映具体项目、款项、数额,内容太粗略,一些重大财政预算项目尚未列入预算,如政府债务收支、部分预算外资金、上级财政补助和专项转移支付资金等,预算的编制审核一直采用以增长比例确定总量增长的办法,预算的编制不够规范,缺乏科学性和严肃性,漏洞较多。

  三、公共财政问题的主要原因分析

  (一)地方政府行政观尚未完全转变,政府越位和缺位并存

  在过去“效率优先、兼顾公平”的指导思想下,各地政府普遍形成了以GDP的绝对增长量为中心的政绩观。政府出于利益考虑,管了一些不该管的事情,政府为了追求经济利益,对经济建设支出如用于企业各项支出、对企业亏损进行补贴、投入房地产事业等财政支出比例增大,对于公共服务支出如教育、医疗卫生、社会保障、科技文化、三农的支出比例相对而言有所减少,经济建设支出的增长速度快于公共服务支出,这些都是政府缺位和越位的表现。政府难以实现提供公共产品和公共服务的职能,政府过多地关注经济发展速度和城市化经营发展水平而政府的公共服务能力被弱化,服务严重不到位。造成公共物品供给短缺,分配不公,社会不和谐。

  (二)中央政府和地方政府事权与财权的不统一

  财政支出的责任和范围缺乏合理科学的界定,导致事权与财权的分离,造成本来由中央负责的事转移给了地方政府,但是中央政府却没有下放对应的财权,地方政府本身财政存在短缺,为了创造更多的财政收入,地方政府将财政支出更多地投入到了经济建设中去,从而对公共服务的财政支出占的比例就相对减少,所以导致矛盾越来越大。

  四、推进服务型政府的建议

  (一)优化公共财政支出结构,解决政府“越位”、“缺位”问题

  加强公共财政的公共性开支,包括加强教育,医疗卫生、社会保障、科技文化和环境保护的支出。我国财政支出供给范围过宽,不仅包括公共机构、公共安全、公共服务等支出,还包括大量竞争性领域的开支、补贴企业的亏损,投人大量资金到经济性支出,把不该由政府管的事都管了,加剧了财政收支的矛盾,因此,要严格控制财政支出,减少政府的行政开支和经济性开支,将更多的支出投入到为公民提供公共产品和公共服务之中,切实保障人民群众的切身利益,满足人民群众的需求。

  在教育问题上:建立规范教育成本补偿制度,加大转移支付力度,财政支出往农村转移,推动农村教育事业的发展,缩小城乡之间的差距。医疗方面:加快推进医疗保障制度构建,扩大医疗保险覆盖面,贯彻“低水平,广覆盖”的方针,完善医疗保险费用的筹资方法,建立社会统筹医疗基金与个人医疗相结合的制度。社会保障方面:社会保障是事关中国改革发展和社会稳定的一个全局性问题,由于我国人口老龄化严重,下岗人数增多,离退休人员在职人员比例不断提高,给财政带来巨大的压力,因此要建立社会保障法,通过立法的形式对社会保障的享受范围、筹资来源、用途加以明确的规定,使得社会保障改革有法可依。还要进一步拓宽社会保障的覆盖面,逐步提高社会保障的社会化程度,建立一个面向各个领域、多层次的社会保障体系。

  (二)建立科学的公共预算制度,完善预算监督体系

  公共预算制度制定和执行的过程中,要引人公众参与机制,政府在预算的制定执行以及监督的过程中要向公民提供参与的渠道,将相关的信息交给社会公众和服务对象,确保公民在公共预算的制定、执行和评估等环节都有公民的参与,这样不仅可以从源头上减少腐败现象的发生,而且还可以采纳各方的意见制定更为科学、合理、反映广大人民群众意志的公共财政预算,从而最大限度的减少盲目支出和资源的浪费,使得预算制度走向民主、公正、统一、规范和透明的道路。

  制定科学的公共预算制度除了要公民的参与之外,还需要健全的法律制度,应尽快修改《预算法》,对财政违法行为进行法律责任追究,用法律的手段维护财政。加强对财政预算的监督,推进民主预算,为防止政府出现“缺位”、“越位”的状况提供保证。首先要充分发挥各级人民代表大会的监督作用,在预算的编制、审核、执行上进行有效的监督,其次要发挥财政部门的监督作用,财政部门是对财政资金分配具有最直接的职能,是代表政府进行财政资金分配和管理的执行机构,能了解预算资金支出的信息,因此能有效地阻止“越位”、“缺位”的状况。最后要发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用,对个人和单位都要实行问责制度,凡是财政涉及到的地方都必须审计,由于预算资金由各部门来实施,其执行结果直接关系到财政资金的使用的效益性、规范性和公平性,所以必须加强财会人员的诚信与法制教育,加强部门预算执行的检查和监督工作。

  (三)改革和完善分税制和转移支付制度

  1.划分各级政府的收支范围以及管理权限要以事权为基础,做到事权与财权相统一,这是建立和完善责权明确的分级财政体制的核心。在保证中央的监督和立法前提下,适当下放部分税收征收和调节的权力,从而使地方财政状况有所改善,真正的地方财政才能够得以建立起来,在保证地方政府有足够的和相对稳定的收入来源的同时又必须维护中央财政的主体地位。为了保证地方服务型政府的构建具有可行性,必须使得地方财政具有稳定可靠的经济基础和政治保障。

  2.合理划分省以下各级政府财政收入,处理好中央与地方财政分配关系。要逐步建立科学规范的转移支付制度,以实现基本公共服务的均等化。要进一步有效地对各项专项转移支付进行整合,还要进一步完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制度。另外,中央政府要履行全国范围内的公共服务的职能,优化资源的配置,注重分配的公平,切实促进公共产品配置的均等化。通过转移支付制度引导、约束和控制地方政府的行为,最终保障财政均等化和公共服务均等化的逐步实现。

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