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完善社会养老保险制度的对策建议——以河北省为例

时间:2016-02-13 11:37来源:《经济论坛》2014006期 作者:赵宁点击:
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【摘要】近年来,河北省社会养老保险体制逐步完善,但在保障范围、保障水平、保障差异、保障资金风险方面还存在诸多问题。针对这些问题,应以提高效率、促进公平、防范风险为目标,逐步实现社会养老保险的人群全覆盖、水平适度高、保障够便利,实现城乡、群体、区域间养老保险政策与服务的基本均等化,实现养老保险的资金来源多元、基金运行稳定和支出预期可控。

【关键词】社会养老保险;社会保障基金;城镇化

1992年,河北省开始改革企业职工养老保险制度,2009年、2011年相继启动新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度, 2014年将这两项养老保险制度加以合并。经过20余年时间,河北的社会养老保险体制逐步建立完善,但在保障范围、保障水平、保障差异、保障资金风险方面还存在诸多问题,需要从体制、机制、管理等方面对现行政策进行调整,实现提高效率、促进公平、防范风险三大目标。

一、增强社会养老保险政策的实际保障能力,实现社会养老保险的人群全覆盖、水平适度高、保障够便利

从效率角度看,完善河北省社会养老保险制度,应该做到保障范围覆盖全省所有人群、保障水平适合目前发展阶段、保障方式利于民众实际需要,最终建立既符合河北省实际、又适应保障需求的协调稳定的社会养老保险模式。

(一) 进一步扩大社会养老保险覆盖面,着重加大对城镇灵活就业者和中青年农民保障力度,实现养老保险政策的人群全覆盖

目前,河北省社会养老保险的政策重点应从城镇单位职工转向城镇非正规就业者和农民群体,将未参保集体企业退休人员全部纳入基本养老保险保障范围,完善被征地农民生活保障制度,切实实现从社会养老保险的制度全覆盖走向人群全覆盖。一是做好宣传引导工作。重点对城镇灵活就业人员和农村中青年人群做好政策宣传、普及和推广工作,增加其参保信心,排除其年老后得不到保障或保障水平难以满足基本生活等种种顾虑。二是做好制度完善工作。有针对性地对现行社会养老保险制度进行调整,增强激励机制设计。比如对城乡居民社会养老保险,制定鼓励早参保、长缴费及全家(符合条件者) 缴费的激励政策,完善缴费年限、档次与基础养老待遇之间的动态激励机制。同时对计生户、五保户、低保户等特殊群体,制定适当减免或额外补贴政策,或采取以粮食换保险等措施,促其积极参保。

(二) 进一步提高社会养老保险保障水平,着重加大补助力度和调整保障体制,实现养老保障标准与经济社会发展程度相协调

2013年,河北省分别实现全部财政收入、地方公共预算收入3641.5、2293.5亿元,分别位列全国各省第八位和第十位。这说明河北省已具备一定财力,可以在不打破固有存量结构的基础上,进一步提高社会养老保险的筹资标准和补助水平。一是在缴费环节上,提高标准、增加补助。目前,河北省执行的城乡居民社会养老保险的10个缴费档次及对参保人缴费的30元财政补贴,均为国家最低标准,可以适当增加缴费档次,并对高档次缴纳人群增加补贴标准。二是在领取环节上,鼓励地方政府提高养老金补助水平。目前,河北省没有统一规定地方基础养老金的加发水平,也未采取相应的鼓励措施,应对加发地方养老金的地区给予一定的政策优惠或资金扶持。三是在相关标准上,完善与经济发展、工资增长、物价变动等指标相适应的养老保险缴费和领取标准的定期调整机制。“提标”的参照不仅应包括工资调整、物价变动等因素,也应该考虑影响政府承受能力的财政收入和基金规模的增长情况,确保养老保险相关标准调整的科学化、规范化和机制化。

(三) 进一步增强社会养老保险便利程度,着重提高统筹层次和健全转移接续,实现养老保险管理与服务的信息化运作

增强社会公众参与社会养老保险体制的便利化程度,也是切实增强养老保障最终效果的重要举措。一是提高统筹层次。全面落实企业职工基本养老保险省级统筹,将城乡居民养老保险县级统筹逐步提高到市级统筹,扩大基金调剂和使用范围。二是健全转移接续。当前,以农民工为重点,继续完善城镇职工基本养老保险关系转移接续政策,研究农民工在城镇参加职工基本养老保险与在农村参加居民社会养老保险的衔接政策。三是完善信息系统。建立全省统一的城镇职工和城乡居民养老保险信息管理系统,并逐步与医疗卫生、社会福利、社会救助等相关信息系统做好衔接,整体纳入社会保障信息管理系统和“大社保”信息交换共享系统。

二、提升社会养老保险政策的保障公平程度,实现城乡、群体、区域间养老保险政策与服务的基本均等化

从公平角度看,完善河北省社会养老保险制度,应该做到缩减城乡群体间保障标准落差、缓解区域政府间保障能力差距、实现经办机构间管理统一规范,最终建立打破城乡、群体、地区分割的完整统一的社会养老保险模式。

(一) 逐步缩减城乡群体间的养老保险标准落差,探索改革城镇流入人口的养老保险制度

目前,应逐步缩减城镇职工与城乡居民的社会养老保险差距。可考虑将城乡居民社会养老保险的最高缴费档次逐步提升到与城镇职工平均缴费相当的水平,并明确规定城乡居民养老保险基础养老金的定期调整时间,最好同城镇退休人员养老金一样,每年调整并予以公布。需要注意的是,调整养老金幅度在考虑经济发展、物价水平等因素的同时,还应适当参照城镇退休人员养老金提升水平,防止差距的进一步拉大。此外,进一步深化户籍制度改革,探索城镇流入人口的养老保险制度改革。当前,各级政府、相关部门要破除地域观念和本位思维,深入推进户籍制度改革,积极、谨慎和有序地把进城农民工等城镇流入人口纳入城镇社会保障体制,可率先将在城镇已稳定就业和有一定居住条件的农民工转变为城镇居民,使这部分农民工享有与城镇居民完全同等的养老保险等公共服务。

(二) 逐步缓解区域政府间的经济财力差距,保障经济欠发达地区对养老保障服务的供给能力

区域政府间的财力差距,是导致各地社会养老保险种种差异的重要原因。为保障河北省经济欠发达地区对养老保障的供给能力,一是鼓励这些地区根据本地资源禀赋和比较优势,推动经济发展,壮大本地财力。二是明晰各级政府间事权与支出责任的划分,将具有全国公共品性质的基本养老保障事权适当上移到较高层级政府,或由较高层政府承担较大责任,实现本地域内养老保障水平的大致均衡。三是加大上级政府对欠发达地区的转移支付力度,逐步增加一般性转移支付规模,清理归并专项转移支付项目。在一般性转移支付中,进一步完善均衡性转移支付测算办法,将切实体现地方财政困难程度、公共支出成本差异等因素纳入测算体系,建立省对下均衡性转移支付稳定增长机制,保障欠发达地区对养老保障等基本公共服务的供给能力;在专项转移支付中,通过制定相关办法,将社会保障等专项转移支付资金向欠发达地区重点倾斜。

(三) 逐步完善社会养老保险的管理体制,稳步推进各类经办机构的统一规范

目前,河北省负责社会养老保障工作的有民政部门、劳动社会保障部门、卫生医疗部门、老龄工作部门及扶贫部门等。在社保费征管上,机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险由社保经办机构征收,城镇职工养老保险由税务部门征收。由于征管体制不统一,给社会保险的业务管理及基金整合带来一定困难。从长远看,应构建包括业务管理机构、监督管理机构、基金运作机构和绩效评估机构在内的一体化的社会保障管理体系。从近期看,可考虑将分散设置的机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险、城乡居民养老保险经办机构进行整合,建立起上下协调、规范高效的运行机构,之后再逐步整合其他社会保险经办机构,推行社会保险的大征缴机制,实现养老、失业、医疗、工伤、生育五个险种的社会保险费登记、申报、基数核定到稽核工作的“一条龙”服务。

三、完善社会养老保险政策的风险防范机制,实现养老保险的资金来源多元、基金运行稳定和支出预期可控

从风险角度看,完善河北省社会养老保险制度,应该做到养老保险的资金筹集方式多元、基金运行保值增值和支出规模预期保证,最终建立适应河北省未来养老形势的稳定可持续的社会养老保险模式。

(一) 防范收入增长乏力风险,采取多元化的社会养老保险资金筹集方式

在目前社会养老保险的单位及个人缴费比例较高、负担较重的现实情况下,实现养老保险筹集资金的稳定增长,应探索养老保障资金的多元化供给渠道。一是健全社会保障基金预算。目前,河北省已开始试编包含养老保险在内的社会保险基金预算,但各地区进展不一,影响到养老保险基金筹集。应促使市县政府尽快建立社保预算,尤其将相关部门的社会保障事业发展和收支计划都纳入预算,保证预算的科学规范。二是加大社会保障财政支出。明确政府在养老保险等社会保障方面的责任,逐步提高社会保障占财政支出的比重,建立与经济发展和政府财力相适应的社会保障投入稳定增长机制。三是采用多种方式筹集资金。中央可通过提高国有资本收益上缴比例、开征社会保障税、发行特别债券等方式筹集养老保险资金;河北省则可考虑国有资本经营收益、国有资源(资产) 有偿使用收入等,为养老保障提供资金来源。四是充分发挥社会市场力量。在目前河北省历史欠账较多、家庭养老弱化等形势下,应充分发挥市场作用,采取公建民营、购买服务、补助贴息等方式,引导和支持社会力量兴办本地养老服务设施,还可以将日益增长的社会保险基金征缴、发放等业务,委托具有资质的商业保险或金融机构运作。

(二) 防范保险基金运行风险,实现社会养老保险资金的稳定安全和保值增值

预防社会养老保险基金运行的风险,主要包括保证基金的稳定安全和保值增值。一是确保基金的稳定安全。进一步规范基金收支,严格“收支两条线”管理,加强风险防范,推行社会保险基金网络监管系统。二是实现基金的保值增值。在当前养老金收益率较低甚至可能出现贬值的情况下,养老基金的保值增值压力骤增,逐渐走进资本市场成为大势所趋。近年来,与仅投资银行存款和国家债券的养老基金负收益率相比,可投资存款、股票、债券、信托、实业和股权的全国社会保障基金,年均收益率却高达8.4%。2012年3月,广东省政府委托全国社会保障基金理事会,投资运营广东城镇职工基本养老保险结余资金1000亿元,开我国地方政府养老金委托投资之先河。河北省在处理好目前基金投资渠道的同时,也宜加紧研究养老金的委托投资问题。

(三) 防范支出缺口扩大风险,适时考虑做实养老保险个人账户和退休年龄延迟政策

随着河北省人口老龄化和城镇化进程的加剧,社会养老保险基金未来支出缺口加剧的风险越来越大,亟需我们提早谋划。一是适时做实个人账户。2001年,中央提出逐步做实个人账户,并在辽宁启动试点。目前,全国已有13个省市开展试点。河北省应在不扩大养老保险基金缺口、不影响养老金当期发放的基础上,积极争取列入国家做实个人账户试点,逐步做大积累基金,应对人口老龄化和城镇化高峰的到来。二是弹性延长退休年龄。首先应严格执行国家关于企业职工退休年龄和条件的有关规定,各地、各部门和企业不得随意降低退休年龄和条件,严格控制企业“内退”行为。在此基础上,尽早谋划延迟退休问题。我国现行的退休年龄规定是上世纪50年代养老保险制度建立之初提出的,目前我国人口的平均预期寿命(2010年为74.8岁,河北为74.9岁) 比当时增长了20年以上,远超过现在的平均退休年龄(52 岁)。面对这种形势,可以在部分行业、群体试点探索弹性延长退休年龄,缓解养老保障收支压力。当然,延长退休年龄是牵一发而动全身的系统工程,需要统筹考虑人口结构、就业形势、收入状况等经济社会发展情况。

参考文献

[1]宋恩华等.河北省覆盖城乡的社会保障制度建设研究[M].石家庄:河北教育出版社,2009.

[2]宋晓梧.完善养老保险确保老有所养[M].北京:企业管理出版社,2001.

[3]沈洁颖.中国养老保险制度现状及未来发展路径[J].金融与经济,2012,(6).

[4]黄佳豪.我国农村养老保险制度的历史演进及其探索[J].重庆社会科学,2009,(10).

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