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公共财政视角下的政府预算改革研究

时间:2016-02-13 11:42来源:《经济论坛》2014006期 作者:安一宁点击:
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【摘要】随着改革进一步深化,中国政府预算改革取得了实质性的进展,政府预算框架基本形成,但与公共财政的建设要求还相距甚远。公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向,在这种导向下,强调了财政必须改革、体现政府职能和理财系统的深刻调整。在调整的过程中,公共预算机制的建立是公共财政框架构建的核心。目前,我国财政收支的矛盾比较尖锐,只有通过深化预算管理改革,优化支出结构,合理配置资源,才能使收支矛盾得到一定的缓解,从而保障国家经济安全和社会秩序稳定。

【关键词】公共财政;政府预算;管理;改革

一、公共财政及政府预算管理体制的概念

(一) 公共财政的概念

国家通过其自身的社会和经济管理者的地位,以此来获取一定量的收入,在公共活动上的资金支出作为主要的支出形式,从而实现保障国家经济安全和社会秩序稳定的目的,并且提高公共服务水平,促进经济均衡发展,实现与市场经济相对应的财政运行体制。它主要阐释了公共收入和公共支出两个主要的方向,公共收入是政府公共职能实现的基础;公共支出是政府履行其公共职能的途径和手段。公共财政主要有五大职能,分别为:满足有效的公共需要、稳定宏观经济波动、促进社会公平正义、监督市场机制运行、促进市场健康发育。

(二) 政府预算管理体制的概念

政府预算管理体制是财政管理体制的核心内容。广义上主要包括政府预算管理体制、税收管理体制、国有资产管理体制、国家金库管理体制、公共部门财务管理体制等。狭义上针对的是政府预算管理体制。由于政府预算管理体制是财政管理体制的主要环节,它区分各级政府间的财力,限定了预算资金的使用范围、方向和权限,所以一般而言的财政管理体制通常是指政府预算管理体制。

作为处理一国政府间财政关系的基本制度,政府预算管理体制的主旨是各级政府预算管理权限和预算收支的划分及其各级政府彼此的配合和制约,实质是关于多级政府架构下各级预算主体的独立性以及中央与地方集权和分权的关系。预算管理权限主要包括各级政府在使用国家财政资金上的权利和责任问题;预算收支涉及国家财政资源在中央地方各级政府间的分配问题;各级政府相互之间的协调和制衡则是为了解决区域性公共产品的外溢问题,实现统一主权国家基本公共服务均等化,保持中央政府对地方政府以及地方上一级政府对下一级政府必要的控制力,而将一部分资金的使用权做出必要让渡,目前国际上普遍的做法是实行转移支付制度。

二、公共财政框架下的政府预算管理体制的基本特征

(一) 财力和事权相统一

实现财力和事权相统一,需处理好以下几个问题:第一,合理配置政府财政收入、支出权限,使其与各级政府所需履行职能相适应。第二,按照合理顺序进行财政分权。根据事权决定财政支出责任,然后再确定财政收入权限。第三,财权和事权一致是相对的,不是绝对的。财权和事权是依据不同原则和方法进行划分的,因而财权和事权完全一致是几乎无法实现的,不完全一致才是其常态,尤其是当一个经济发展不平衡、地区间支出成本区别很大的大国经济体中,实现各级政府的财权和支出责任的匹配很难实现。对于存在财力缺口的政府,上一级政府有义务给予必要的转移支付补助,以确保其行使法定职责所需要的财力。通过转移支付实现财力和事权相统一才是正确而理性的选择。

(二) 财政分权与政治架构相统一

在西方发达国家,其地方政府一般不存在彼此间的行政隶属关系。因此,较高程度的财政分权就成为地方自治制度的内在要求。正是从这个意义上,西方国家将推进财政分权视为一个系统工程。

发展中国家的国情与西方发达国家存在很大的差异。特别是我国,一直以来实行单一制的中央集权体制,中央政府在政治上具有绝对优势。

改革开放以来,政治民主化进程虽然不断加快,但要达到西方国家的地方议会民选、官员由地方任命的政治条件,也还有相当长的路要走。因此,发展中国家需综合考虑本国的现实国情,使财政分权程度与国家政治架构相适应。

(三) 法制性和稳定性相统一

政府预算管理体制要求以法律为保障,因而表现出典型的法制性。世界各国在对各级政府进行责任、权限及利益规范时,都要采用立法的形式。通过制定一系列的法律、法规及规章制度,可以有效地规范中央及地方各级政府之间的财政关系。包括各级政府是否有各自的税收立法权,是否有税收减免权和调整权,以及上级政府如何对下级政府进行政府间转移支付等等。政府预算管理体制的法制性越强,则其越规范和健全,实质性作用越强。同时,政府预算管理体制也会影响到整个国家和各个地方的经济发展,其还需具有稳定性的特征。政府预算管理体制的稳定性有利于国家和各地方政府在法律明确规范的责权利范围内安排各自的财力,实施本地区经济及社会发展规划。如果政府预算管理体制变动频繁,丧失了基本的稳定性,就会导致国家与地方各级政府之间对自身责权利范围难以适从,难以对本地区经济和社会事业发展做出长期稳定性安排,进而影响整个国家和各地区各项事业的发展。因此,除非在内外部因素发生重大变化的特殊情况下,一般不宜对政府预算管理体制做频繁调整和变动。

三、政府预算改革与公共财政的关系

现代政府预算制度本身是民主法制的产物,起源于英国,是英国在向资本主义转化的过程中新兴资产阶级和封建贵族财政权争夺的产物,经历几百年的时间逐步形成一套完备的预算制度。其产生、发展和完善的过程折射出了现代政府预算制度的实质,即政府预算是对政府活动进行约束和限制的基本途径。公共财政是与市场经济相适应的财政类型,公共财政下的政府行为是受市场决定和约束的,而政府预算制度的产生对政府经济的约束行为提供了一个基本手段。因此,现代预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体,只有建立了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政。在中国,政府通过人民代表大会通过的法令及相关制度依法行政,不能超越市场的根本约束与限制;政府预算支出必须经人民代表大会以法律的形式确立,并对预算执行进行监督检查。这使得这种分权格局得以建立,并使市场可以对政府的活动进行约束和规范。

四、公共财政框架下的我国预算管理改革所存在的问题

经过近几十年的改革进程,中国的政府预算改革发生了很大的变化,取得了一定的成绩。但就目前来看,财政预算改革阻力重重,其主要原因在于政府预算改革不是孤立存在,而是各项制度之间相互配套形成的一个整体,相互配套的制度改革并没有取得实质性的进展。中国目前政府预算改革同西方发达国家之间还有很大的差距,排除不同的政治经济环境和自然环境的差异,目前的政府预算改革同市场经济的要求还有很大的距离。主要存在的问题有:

第一,政府预算改革的法制进程滞后于具体实践。我国政府预算管理改革是基于1994 年通过的《预算法》框架而展开。在1994 年《预算法》出台时,我国经济体制还带有浓重的计划经济色彩,立法的外界环境并未完全市场化,《预算法》的相关细则也未能摆脱计划经济时期所遗留的问题。与其配套的立法和相关修订工作也相对滞后,使得许多改革举措难以找到相应的法律依据,而且还存在部分专业法和预算法相冲突的情况,比如财政法定增长指标要优先于其他预算安排,这与公共财政的内在要求相距甚远。这种对法律遵从的忽视会导致政府预算管理偏离法制化。因此,我国政府预算管理改革也没能够彻底突破旧时制定的《预算法》的框架,这在很大程度上不利于改革的进展。而我国于2002 年6 月颁布了《中华人民共和国政府采购法》,其具体内容要么规范不严谨,要么依旧存在计划经济遗留的问题。因此能够明显地看出,滞后的配套立法改革,促使许多具体改革举措无法得到具有法律依据的强有力支持。

第二,政府预算口径不统一。中国目前的政府预算体系中,公共财政收支只是其中的一部分,因此并不反映政府的全部活动,就不是有关政府活动的详细计划和记录。那些游离于预算外、制度外的政府收支并未在政府预算中反映出来,也就不在人民代表大会和广大人民群众的监督之内。统一性实质上反映着市场通过政府预算对政府活动进行全面监督和控制的要求,预算编制的口径不统一将使得财政预算监督的透明性、公开性变得毫无意义。

第三,政府预算资金使用效率低下。中国的政府预算制度经过计划经济时代和社会主义市场经济初期的逐步改革,至1999 年已逐步建立了与社会主义市场经济制度相适应的制度框架。但目前中国的预算制度缺乏完善的约束力和较高的预算效率,存在资金使用效率低下和浪费严重等问题。政府预算过程中存在的自由裁量权范围和内容的不断扩大使其实际控制的资源远远大于理论上的权利,其结果造成财政资源的浪费或者预算资金的分配不能反映政府的战略重点和政策目标,而立法机构对此的控制往往只是流于形式。

第四,预算透明度不高。中国市场经济尚不成熟,计划经济体制下无限政府的现实存在还导致了官僚思想的盛行,大多数纳税人对政府预算透明持漠视的态度,同时政府官员也没有主动公开的意识,能少公开就少公开,不利于广大人民群众对财政执行情况的了解和监督,不适应公共财政的发展要求,不利于中国科学合理的预算体系的全面建设。

五、建立公共财政框架下我国预算管理改革的对策和建议

中国要建立公共财政体系,不仅要强调提供公共物品、满足公共需要,还要强调各项配套政策和措施充分发展。和西方发达国家相比,中国的预算体系处于长期落后的状态,现阶段,我们要努力改进和完善整体预算水平和市场经济环境下的公共财政体制相适应,形成具有准确性高、精细化的预算体系,要把握好下几点。

第一,加快推进政府预算管理法制化进程。修订和完善《预算法》及相配套、衔接的法律法规,进一步明确和细化人大对预算的审批权,并从制度上建立健全人大的预算监督和审查权;理顺预算过程中人大与政府之间的关系,落实人大在政府预算收支控制上的权利;加强报送人大审批的政府预算的全面性;深入推进预算的科学民主决策,坚持依法决策,健全决策程序,强化决策责任;健全法制,将自由裁量权限制在一个合理的范围内;着力提升中国预算透明度的法律层次,将预算透明公开写入法律,使预算的透明有足够的法律保障。

第二,明确政府间事权划分。从西方发达国家的角度来看,清晰的政府间职责的划分是政府间财政体制有效运行的基础。针对我国政府间职责配置不尽清晰的状况,应加快改革步伐,明确各级政府职责。一方面,避免因职责不清引发相互推诿与多头管理,提升行政效率。另一方面,有利于合理确定转移支付方式,确保各级政府财力与职责的准确、充分匹配。具体可采取地方列举、中央概括剩余职责的办法,将受益范围限于特定行政区域,并且地方管理更具效率的职责划归地方政府承担,明确地方职责范围,未列示的剩余职责由中央政府承担,以体现单一制的行政体制,便于巩固中央权威;同时,也有利于地方政府施政,便于建立健全地方行政考核体系。

第三,足额财力保障地方政府履行其职能。充足的财力是确保地方政府职责有效行使的重要条件。成熟市场经济国家,大多在通过政府间收入初次分配的基础上,对于收入难以满足支出需求的地方政府,再通过转移支付弥补财力缺口,为地方政府履行职责提供充足的财力保障。立足于我国地区间发展差异悬殊,从而财源分布并不均衡的基本国情,一是制度安排上尽量弱化初次分配形成的财力不均衡,二是要重视财力与事权的匹配,根据事权性质合理选择转移支付方式,并为地方政府履行事权提供充足的财力保障。

第四,推行“全口径”预算管理,把所有政府收支都纳入预算管理。各级人大在立法层面对同级政府全口径收支的控制和监督。从政府编制范围来看,包括政府一般预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障基金预算在内。建立预算资金往来渠道规范透明,所有政府收支有机衔接的复式预算体系。建立全口径预算是建立健全预算体制的基础环节,其最终目的是实现各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制,使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下,对构建中国公开透明完整的预算体系有决定性意义。

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(责任编辑:刘明)

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