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如何用现代项目管理体系提升政府投资绩效

时间:2016-02-13 20:12来源:《经济论坛》2014006期 作者:宋玉点击:
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【摘要】项目管理能力是现代政府管理国家不可缺少的能力,政府投资项目事关国民经济发展,事关千家万户,是政府工作的重中之重,政府必须采取有效措施,对投资项目加大管理力度,不断提高投资绩效。

【关键词】现代项目;管理体系;政府投资;绩效

一、项目、项目管理及其在中国的发展现状

(一) 项目与项目管理

项目是一件事情、一项独一无二的任务,即在一定的时间和一定的预算内,为达到某个独特目的而进行的过程,可以是一种产品,也可以是一种服务。通常是一个组织或团体为实现某种业务战略采取的特殊的手段。项目过程的特点表现为临时性、一次性、有限性和逐步求精性。而项目管理是一种方法体系,也是一种以创新为目标的管理体系,即通过项目经理和项目组织的共同努力,运用专业知识,采用系统理论和科学方法对项目本身或资源进行计划、组织、控制和协调,以顺畅、快速、圆满地完成预期目标。

20世纪90年代,西方国家政府就将项目管理引入政府管理机制当中,并已经形成了独立的科学体系。从政治学和行政学的角度来分析,政府为了解决某种独特的社会矛盾、社会问题或者针对满足社会公众对公共产品和服务的某种特殊需求,设立专门项目,成立专门组织,通过动用政府行政权力,调集所需必要社会资源,开展专门社会活动,达到解决社会矛盾或问题的目标,这就是政府项目管理。简而言之,项目管理相对于政府日常管理来说,是一种创新型的管理,也是一种有益的补充。它在法律框架内,依据固定的行政程序,以团队的力量,调集知识、技能等各类资源,将其应用于项目运行中的各项活动,最终实现最初的要求或目标。项目管理是一种能力,是合理决策能力、科学立项能力、有效执行能力的综合,侧重于实践和执行,目标是解决问题、实现规划。随着项目管理在各行各业的普及和应用,已经形成科学的管理体系,它从项目管理本质着手,对项目管理整体运行进行研究,保证体系的完整性、可执行性和持续改进性特点,包括组织体系、流程体系、制度体系、评价体系、知识平台规划、信息平台规划六大部分。(何娟,2012)

(二) 我国政府项目管理现状

在我国,现代项目管理进入政府部门还处在起步阶段,存在项目意识模糊、项目管理能力相对低下、监督机制不健全、创新能力不足等问题,严重制约着政府管理水平的提高。一直以来,政府投资项目占据着全社会总投资的主导部分,各级政府的财政投资性支出是国民经济的重要力量。据权威部门数据显示,上世纪80年代以来,中央和地方财政支出占GDP的比例始终在10%左右波动。但伴随着我国经济的不断发展,政府的高额投资金额与低效投资率矛盾日益显现。有关专家指出,政府历来是重大项目的投资主体,比如三峡工程、西气东输、奥运会等。这些重大项目的成功与否,直接关系到国家整体战略目标的实现和国民经济的全局发展。(黄学满,2009)

二、我国政府项目管理应用现状分析

自新中国成立以来,我国政府在经济建设、社会管理等方面自发地采用了项目的形式。例如,每隔5年制定、实施的国民经济发展规划,就是一种大型项目集合,它由若干个子项目构成,在统一的时限内运作并完成。这就是将社会长远发展规划分散和细化成具体项目并逐一实施的方法,这是一种宏观项目。又如上世纪60 年代开展的“三线建设”中的重大项目、近年来陆续进行的浦东大开发、西部大开发、振兴东北老工业基地以及各种危机防控等等,都是用项目的形式进行管理。再如各地方政府每年承诺并付诸实践的为百姓办的“10件实事”、“10件好事”等等,实际上就是10个公共项目。由此可见,项目形式的管理和服务一直被政府在实际操作中大量采用。只是这些“项目”具体到公共管理和社会服务运作过程中,多数没有被管理体系监督,只是形式主义的监督和管理。因此,有必要加快提升相关人员的项目意识、项目管理知识、项目管理能力。

目前,我国的政府项目管理尚存在着以下三个方面问题:一是项目组织与管理方式不尽科学。由于政府职能主要是管理国家和社会公共事务,尽管在工作过程中采取的是项目管理的形式,但在实际执行过程中依然采用传统的职能管理模式,常常出现项目经理得不到充分授权,职责和职权错位现象屡见不鲜,直接影响到项目结果。二是政府官员缺乏项目意识和项目管理知识。由于职能管理模式也叫科层管理,自上而下、层层命令的行政方式容易使管理人员形成听命而行的思维定势,再加上项目管理方式进入政府管理领域的时间很短,多数政府行政人员对项目和项目管理十分陌生,在实际工作中无所适从,不仅不能高效率地完成项目,而且浪费大量资源,严重制约着地方经济发展。三是政府开展的项目管理水平较低。源于政府部门职能的设立和行政资源分布的特点,各种政府投资项目在立项之初就是依照传统的科层制管理方式,由相对拥有重要职责的部门规划,但一个项目在具体运行过程中涉及的部门和资源却远非一个立项部门能够组织、协调和调集的,项目经理也多数是由政府任命的某一部门的官员,这种组织形式必然造成项目管理效率较差、管理质量水平较低,项目的经济效益和社会效益都不尽理想。况且,多数项目在实施过程中缺乏严格的监督和控制,项目管理中极为重要的时间、成本、收益和风险的概念极为淡薄,项目管理难以规范实施。

三、我国与各国和地区政府投资项目管理比较及分析

所谓政府投资项目,就是指利用各级各类政府投资资金(即中央政府和地方政府预算资金)进行的独立核算和考核的重大项目。该类项目投资大、效益大、影响大,直接关系到政府形象,是衡量政府执政能力的重要指标,是社会发展的首要任务。我国的政府绩效评估始于2008年,由监察部主要负责,涉及到中央组织部、中央编办、发改委、财政部等九大部门。在国外和地区,政府投资项目管理开始于上世纪90年代,其评估体系十分严格,由政府专门主管机构对项目进行全程管理,走在中国的前面。

(一) 各国和地区政府投资项目管理分析

目前,各国和地区尤其是西方发达国家的政府投资项目管理主要应用的是私营部门管理理论,配套的法律法规十分健全,对有盈利保障的大型基础设施工程均按照私营工程方式运作,对非经营性公益投资项目采用政府直接管理的方式运作。项目运作的基本原则是“公平、诚实、经济、效率”,即向所有竞争政府工程的投标者给予同等机会,防止采购腐败,以尽可能低的价格采购最高质量的服务。例如,英国成立了政府工程业主,对新工程的采购实施私人融资方式,即将政府项目交由私人融资、建设和运营,根据协议要求的时间将建成项目移交给政府,具体采取自由竞争、补贴、购买服务三种方式;德国建设部负责除铁路以外的所有投资项目,其下属的16个直属各专业工程局对项目进行直接管理,同时拥有严格的监督机制,一方面保障操作程序的绝对透明,另一方面保证监督全面到位,风险规避由保险公司全程介入;香港特区政府的投资项目由房屋委员会对立法会负责,进行工程建设全过程管理,其资金支付环节受库务署等机构监督,同时拥有完整的评估评价系统,市民也可通过舆论监督机构进行监督。我们看到,西方国家和地区政府对投资项目的管理是建立在严格完善的法律基础上,其监督系统尤其重视工程建设的策划阶段,重在节约政府投资资金的使用,强调投资效益的产生,并且注重可持续发展。例如,瑞典在工程立项前期已经将环境保护、节约能源甚至是防灾等作为重中之重。

对于项目的管理,海外国家和地区普遍采用不同形式的绩效评估。美国宪法授予国会对政府支出的监督权,不但提高了政府工作效率和管理能力,而且在提升了公共服务质量的同时发展了公共责任机制,取得了社会公众对政府的满意和信任。其主要采用的评估定级工具是PART,对政府项目实行绩效评估定级,以促进政府投资项目绩效水平不断提高。英国政府的投资项目决策机构为投资结算预算局,项目评估机构则由各级政府的项目稽查机构来完成。德国政府的绩效评估主要从资金额度和支付上对项目进行审查和管理,具体部门为建设投资管理局。南非政府的投资项目绩效评估则是从信息公开、公众监督和加强制度化建设两方面入手。

(二) 我国政府投资项目管理分析

在我国,政府投资引导着社会投资方向,各级政府的财政性投资支出已成为国民经济的中坚力量。为确保政府投资项目发挥更大的作用,中央政府成立了由中央纪委监察部牵头,由国家审计署、财政部、发改委等9部门共同组成的政府绩效管理工作部,负责对政府投资项目的监督检查,起到了应有的作用。但由于我国国情的特殊性,部分政府投资项目的设计、建设、管理和运营四个环节是融合在一起的,造成各个部门之间无法进行相互监督。各监督主体之间彼此制衡,影响内部评估绩效的准确性和及时性。党的十六大以来,我国的绩效评估取得明显成效,但与西方发达国家和地区政府相比,尚处于起步阶段,并没有形成体系,项目结束后的评价制度和风险防范存在较大问题。在政府投资项目的绩效管理上存在着突出的问题,稽察工作属于过程性监督,只是在项目开工后才展开,并于项目结束后停止,没有实现从论证、决策到结束后的全覆盖。由于项目实施是分部门操作,绩效评估也带着明显的部门特征,各部门停留在自己的职责范围内,各自为政,各自为战,所以绩效评估也具有明显的差异性、片面性,评价结果无法对后续同类项目产生借鉴作用,导致政府投资项目风险较大。一是决策风险大,包括项目申报单位、投资主管单位、行业主管单位、财政部门、环保部门、土地部门和规划部门都不同程度地承担着风险;二是实施风险大,包括投资项目实施过程中涉及到的建设、设计、施工、监理、中介等风险;三是监管风险,包括监管主体履行职能不力、监督机制不健全、监督制度不健全等引发的阻碍项目正常运用的风险;四是廉政风险,包括由于项目个体在教育、监督、道德等方面的差异性因素导致的思想道德风险、岗位职责风险和制度机制风险。这些风险的存在对政府投资项目的顺利运行产生了重要影响,是现阶段政府必须解决的难题。

四、提高政府投资项目管理绩效的意义

项目绩效管理指利用绩效信息协助设定科学合理的绩效目标,并且对相关资源进行配置,对实施过程进行优化排序,告知管理者维持或者改变既定目标计划,并报告符合目标的管理过程。简单来说,政府投资项目的绩效管理就是政府主管部门对公共项目、公共服务进行目标设定与实施,并对项目或服务结果进行系统评估的过程,其核心是绩效评估,就是依据管理的效率、质量、能力、公共责任和社会公众满意度等判断,对项目实施过程中的投入与产出的对比进行评定和等级划分。其意义在于全面改善政府形象,提升政府工作效能,提高政府投资项目质量,更好地为公众提供产品和服务。

(一) 实施政府项目绩效管理可以强化政府服务意识,提高管理能力

尽管我国的政治体制改革取得了较大成就,但依然存在着严重的条块分割和职责同构现象,其后果,在纵向方面,政府部门在分配财权和事权上无法体现公平,上下级之间的责任和权力不对等,纵向职能钳制横向职能,上层决策,下层执行;上层领导,下层负责;上层负担重,下层责任多,出现问题互相推托,无法厘清责任,找到症结。同时,由于下级在被动执行中消耗了极大的资源,限制了该级政府或部门工作的积极性和创新性,降低了工作效能。在横向方面,各级政府均向上级政府负责,地方政府并非独立的利益主体和行政主体,实施项目所需要的物资资源、财产资源被中央各部委控制,地方政府资源有限,造成地方政府之间的资源无法合理调配与使用,阻碍了发展的动力需求,必须通过项目管理的方式来解决。

(二) 实施政府项目绩效管理可以破解急剧膨胀且日益动态化、多元化的社会公共需求的矛盾,也可以破解落后的公共供给方式与有限的财政收入之间的矛盾

随着我国经济的持续高速增长,社会转型、体制转轨不断加速,各种新的社会公共需求急剧增长,这就要求政府投资项目必须高效率、高产出。如果不实施科学管理就无法提高项目质量,难以满足公众需求。

(三) 实施政府项目绩效管理可以应对转型期政府面临的复杂形势

当前,我国的国家建设呈现出多重并举的复杂态势,社会发展极不均衡,社会贫富差距不断扩大。传统农业社会、现代工业社会、后工业或信息社会这三种社会形态并存。社会形态及现代化水平的差异导致公众目标在种类、层次和范围等方面都增大了复杂度,如果政府依然采取统一的管理方式,提供无差别的公共产品和服务,显然不符合客观规律,因此,政府必须以项目的形式进行政府投资,按照项目管理的内在需要,科学调控和实施项目过程,正确评价项目结果。

(四) 实施政府项目绩效管理是改革政府体制、提高政府服务质量的一个重要工具

我国的政府结构相对稳定,政府体制及运作方式高度程式化,职责同构特征明显。但政府投资项目多体现领导意愿,公共产品和公共服务在数量和质量两方面都不能真正满足公众需要,甚至出现需求空档。另外,我国现行的以科层体制为基础的政府机构强调的是“下级对上级负责”,这对于中央政府行政有利,但对于地方政府而言,导致同级政府和部门间缺乏沟通与合作,不利于内在和谐与社会合谐。而项目管理体系的建成可以逐步强化政府服务能力,有利于实现横向协调与和谐。

五、提高政府投资项目绩效的对策

项目管理水平的高低决定了政府投资项目绩效水平,必须建立健全法律法规和制度体系,建立科学、完整的项目管理体系并贯穿于项目始终。对项目绩效的评估也要时刻与项目融合。

(一) 以监察机关为主导,对项目资源进行合理配置,实行资源共享

首先,要明确项目实施主体。目前,我国并没有一个完整的项目绩效评估实施机构,此职能目前由审计、财政、发改委、监察四部委代行,容易导致主体虚位或重复评估。因此,在现代管理体制下,应明确以监察机关为主导、多部门联合参与的评估体制,可以根据项目特点,确定不同类型的主要评估主体,分清任务,明确职责,分类管理。其次,要发挥部际联席会议作用,发挥纪检监察机关合署办公的优势,完善各部委的各级各类监督主体之间的协调工作以及信息共享等机制,通力合作。再次,要立足统一评估理念、评估方法和评估指标,探索多部门密切合作的共同评估机制,形成既相互配合又相互制衡的联合体。

(二) 构建绩效评估指标体系,畅通数据采集渠道

政府投资项目绩效评估中的一个最重要环节是采集准确数据,它影响着科学的项目管理体系的构建,同时对开展有效的项目评估工作也有很重要的影响。为此,要合理区分被评估项目类型,依据公共政府和公共财政的本质对项目进行准确的把握和认知,然后正确制定公共产品和公共服务的标准,以经济性、效率性、有效性、环境性和权益性为原则,将定量指标和定性指标结合,将通用指标与专门指标结合,有效涵盖公众、财务效益、内容管理、可持续性四方面,最后采取分级分类、多渠道、循序推行,构建标准数据库。

(三) 增强风险防范意识,确保重大投资项目顺利实施

投资风险是每个项目在立项之初就作为重点来考量的问题,为提高政府投资项目绩效,必须在现有监督措施的基础上,以权力制约和监督为核心,以程序管理、资金监管、预警防控为重点,在项目决定、实施、变更、验收、决策这五个重点环节全程开展风险防范。一是完善政府投资项目管理,即明确投资方向,明确资金安排方式,推行“代建制”,采用招标方式,选择专业化公司建设实施,同时严格控制投资、质量和工期。二是健全政府投资项目制度体系。要明确政府投资项目管理各环节的具体要求,对预算内资金管理和工期做出具体规定,完善项目决策信息公示与听证制度,推行项目专家评审制度。三是建立政府投资项目质量监督体系。明确各部门责任,突出监督重点环节,加强项目咨询。四是加大对项目实施过程的监督。即对项目设计过程、项目审批流程、项目资金拨付过程进行监督。五是采取科技手段,防范项目风险。目前,防范风险主要采取现代信息管理技术和互联网技术建立政府投资项目管理与监控信息系统,公开全过程,实行动态监督。同时,应建立多层次的政府投资项目监控平台,进行动态管理和实时监控。

(四) 建立完善后评价制度

后评价制度一直是我国政府投资项目管理中的薄弱环节,迫切需要完善和改进。后评价是全面的综合,贯穿于项目的始终,要想有效开展,必须投入一定数量的人力、经费和时间,还要完善配套的后评价反馈、处理处罚、通报、公开、成果共享等各项制度。后评价制度对政府投资项目的必然要求,既是构建惩罚体系的内容,也是防治腐败的较好途径。(厦门市纪委监察局课题组,2011)

(五) 实行绩效评估与问责机制的有机融合

政府投资项目一旦进行有效评估,就必须与行政问责有机融合,只有这样才能发挥反馈作用,优化政府投资项目绩效。政府应积极宣传和引导项目绩效评估的问责机制,严格执行各种规定。同时,应将此项工作与政务公开工作紧密结合,扩大社会监督力度,方便公众积极参与。一旦某个项目未实现如期目标,就要严格按照相关法律法规实行严格冲刺,及时纠正失误的决策,必须追究造成严重损失和恶劣影响的职能部门或直接责任人的责任,做出相应惩罚。

政府投资项目管理是科学的、现代的、创新的方法,其本质是对政府权力的运行过程和结果的全方位管理和监督,是推动服务政府、问责政府、法治政府、廉洁政府的必然要求,现代项目管理成为政府投资项目健康实施的重要保证。

参考文献

[1]何娟.F 公司新培训体系构建研究[D].天津:天津大学,2012.

[2]黄学满.中国应用型科研院所转制的问题研究——以CQ 研究院为例[D].重庆:重庆大学,2009.

[3]厦门市纪委监察局课题组.政府投资项目后评价制度研究[EB/OL].2011, http://www.docin.com/p-423284302.html.

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